铁路造城谋局文/《财经国家周刊》记者兰亚红刘亮国土部和国家发改委已着手打造铁路城镇概括体，这一政策思路被寄予厚望铁路制造挂钩沿线土地概括开发的政策，业界呼吁已久。2013年8月，国务院发布《关于革新铁路投融资系统加快推进铁路制造的定见》(国...

铁路造城谋局

文/《财经国家周刊》记者兰亚红刘亮

国土部和国家发改委已着手打造“铁路城镇概括体”，这一政策思路被寄予厚望

铁路制造挂钩沿线土地概括开发的政策，业界呼吁已久。

2013年8月，国务院发布《关于革新铁路投融资系统加快推进铁路制造的定见》(国发［2013］33号，下称“33号文”)提出，支撑铁路车站及线路用地概括开发，授权我国铁路总公司依法盘活运用其原铁路出产运营性划拨土地。相关政策由国土资源部牵头拟定。

33号文发布后已半年多，《财经国家周刊》记者得知，国土部开端构成了一份铁路沿线土地概括开发的方案，并已寻求各部分、单位定见。国土部和国家发改委也构成了打造“铁路城镇概括体”的共同。

这一政策思路被寄予厚望：既有利于缓解铁路制造和运营的资金难题，构建铁路出资盈余办法，激活中铁总的“造血”才华，吸引社会本钱进入；又能经过沿线土地概括开发和城市总体规划的融合，推进城镇化制造，带动当地经济，促进区域融合。

如此巨大的方案，必定面临包含政策及原则的多方探求。国土部副部长王世元在接受《财经国家周刊》记者采访时坦言：“这是个大政策，涉及到土地出让原则，又涉及到发挥商场装备资源的决定性作用，毕竟要以什么样的优惠政策吸引企业参与，一瞬间定不下来。”

TOD办法

国土部一位担任人在近期一次内部会议上走漏，在研讨拟定相关政策的过程中，国土部现已和国家发改委构成了一项打造“铁路城镇概括体”的思路共同。

“就是容许把铁路周边一部分土地增值收益返给铁路公司，概括铁路站场和周边土地物业开发规划，用铁路串起新城制造，带动区域一体化。”这位担任人标明，决策层关于该思路也标明晰赞同。

国土部相关部分担任人奉告《财经国家周刊》记者，推进铁路周边土地概括开发，采用TOD办法(以公共交通为导向的展开办法)推进展开新式城镇，一贯是土地运用办法的重要探求方向。“铁路城镇概括体”正是探求TOD办法的重要办法。

“国际上有许多成功的阅历，比如欧洲，许多的通勤交通是靠铁路来结束的。采用TOD办法，沿着交通干线串糖葫芦似的安顿居民点，然后构成具有必定功用的卫星城镇。”我国城市规划师学会秘书长石楠标明。

石楠认为，比较公路周边松散而低效的土地开发运用办法，空间间隔在200-1000公里的城市群，最适合经过制造城际铁路进行串联。这有利于前进土地运用功率，防止城市“摊大饼”式延伸。

一些省市走在了前面。如广东省在2012年1月份出台的《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地概括开发机制的定见》中，便提出经过TOD办法打造“城市概括体”的概念。

国土部、国家发改委等部分曾多次到广东进行调研，对其经过将城际铁路制造与沿线土地开发相结合筹集资金、规划制造铁路小镇、推进珠三角区域城市群展开的做法，给予了必定。

据国土部相关部分担任人走漏，国土部现已构成了铁路沿线土地概括开发的政策初稿，并寻求了财政部、居处和城乡制造部、国家发改委、交通运送部、中铁总、国务院法制办等部分、单位的定见，定见不合“相当大”，何时能构成毕竟上报方案尚不承认。

中铁总考量

中铁总关于铁路城镇概括体一贯持积极态度，并有意在本年的铁路开发制造中引入实践。其对铁路城镇概括体的喜好，很大程度上源于破解债务困境的紧迫性。

按照33号文要求，国土部牵头拟定的铁路沿线土地概括开发政策，不只需有利于促进新式城镇化制造、改善区域经济展开环境，还有利于处理中铁总面临的债务困境，并寻找铁路出资新的盈余办法。

近年来中铁总在铁路制造中，过火依托债务性融资，导致其资产负债率一贯呈攀升趋势。

中铁总本年3月7日发布的《我国铁路总公司2014年度第一期短期融资券搜集说明书》闪现，到2013年三季度末，中铁总的总负债现已逾越3.06万亿，资产负债率达63.2%。

这份说明书还特别说明，跟着铁路“十二五”展开规划的逐步实施，发行人资产负债率仍可能进一步上升，存在本钱开支进一步增加的风险。

以前多年，中铁总将铁路及站点建成后，当地政府经过出让、开发铁路站场附近的土地，获得了许多增值收益，由于政策原因，中铁总未能从中获益。

北京交通大学经济处理学院教授武剑红介绍，大约十年前，就曾有专家建议经过对铁路沿线土地进行商业开发，筹集资金，但未获重视，当时的政策条件也不容许。

铁道部经济规划研讨院的一位专家奉告记者，原本国家对铁路制造用地卡得很紧，要求铁路正线、站场用地尽可能节约，且只能用于铁路客货运送。

33号文件出台后，容许将铁路制造与周边土地资源商业开发及城镇化制造结合起来，获得开发收益，这对铁路公司而言无疑是严峻政策利好。

“33号文件发布后，中铁总十分重视，并要求新的客专规划都要进行商业开发方面的研讨，如铁路站场红线表里土地规划怎样统筹商业开发。”铁道第三勘察规划院集团有限公司一位工程师说。

2014年1月，我国铁路招标发布了《我国铁路总公司土地点评和土地授权运营资产处置项目点评安排选聘招标公告》。经过招标，聘请国内专业安排，对全国18个铁路局、直属专业运送公司和铁道科学研讨院的铁路用地进行价值点评，重点是摸清哪些地块具有商业开发价值。

2月23日至24日，中铁总举办资产运营开发作业会议。中铁总副总经理彭开宙在安置作业时侧重，2014年在土地概括运营开发方面要获得突破性展开。2月25日，中铁总土地点评和土地授权运营资产处置项目点评安排选聘招标作业发起。

“现在我们正在一边做准备，一边等候配套政策。”一位中铁总人士奉告《财经国家周刊》记者。

收益之争

中铁总的“算盘”，却引起各主管部分的不合。争议首要会合在铁路沿线土地开发主体、开发规划、开发办法、增值收益分配等方面。

《财经国家周刊》记者了解到，中铁总在国土部寻求定见时，曾希望学习“港铁办法”。

概括而言，港铁办法是指将轨道交通和沿线物业绑缚共同开发。港铁公司在地铁制造前期就获得地铁沿线有关车站、车场、上盖和周边区域的开发权，开发商按照港铁公司所定标准兴建物业并向政府缴付地价，物业出售或后期运营获利两头“五五分红”。

但是港铁办法在内地面临的最大阻碍就是土地出让原则。法则规则，划拨用地不能直接进行商业物业及居处开发，有必要经出让补交地价后才华进行。33号文也规则：“开发运用授权运营土地需求改动土地用途或向我国铁路总公司以外的单位、个人转让的，应当依法处理出让手续”。这就意味着中铁总要盘活其原出产运营性划拨土地，首要需求改动土地用途。

国土部相关部分担任人分析认为，土地出让有协议和招拍挂两种。33号文说依法处理出让手续，“没说必定要招拍挂”。中铁总也更倾向以协议出让的办法从当地政府手里拿地。

该担任人介绍说，协议出让最要害的是原土地权属人可以继续运用这块地，而且补缴的地价只需不低于最低价标准就是合法的。这意味着协议出让构成的地价要比招拍挂低许多。

问题在于，关于土地所在地的当地政府来说，他们却更愿意将土地收回重新安排招拍挂，由于增值收益会高许多。

国家发改委概括运送研讨所运送处理研讨室主任刘斌认为，土地假设协议出让给铁路公司，实践上等于各级政府去补助铁路，抢占了当地本就有限的财力，会下降当地政府往后推进铁路制造的积极性。

此外，在新建铁路沿线土地概括开发的用地规划上，各方也有不同观念。按照现行政策规则，铁路用地红线外的土地增值收益全部应归当地政府全部。也就是说，红线怎样划定，直接影响到当地政府的收益和让利规划。

前述国土部相关部分担任人标明，开发规划怎样划定、中铁总是否可以一二级联动、土地增值收益怎样分红、土地政策怎样分配、政策是否包含已建成高铁站点周边土地开发等等，均存在争议，现在“无法定论”。

当地探路

不只中铁总忧虑相关政策的难产，各省市铁路制造出资途径也在热切希望国土部能出台相关配套政策。

在铁道部时期，各省市政府只是铁路制造中的副角。2011年后，由于铁道部会合力气制造国家干线铁路，铁道部随后决定将当地铁路投融资、制造及运营主导权下放给当地政府，各省铁路出资制造途径随即迎来了融资难题。

浙江省铁路出资集团有限公司(下称“浙江铁投”)采用了多元化展开的办法，经过在科技化工、房地产业、装备制造、金融服务等领域培育优势企业，获得获利，反哺铁路制造，这一办法正在被其他省市铁投公司效法。

广东省在全国首要进行“城际轨道交通加土地概括开发”的检验，也是现在全国专一在当地铁路制造中进行此项检验的区域。

2012年1月，广东省政府印发《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地概括开发机制的定见》，明晰采用TOD办法，推进城际轨道交通沿线土地概括开发，打造一批“城市概括体”。沿线土地概括开发的收益，首要用于补偿城际轨道交通项目制造及运营的资金缺口。

广东省发改委主任李春洪在接受《财经国家周刊》记者采访时坦言，广东在TOD开发实践作业中，还存在一些政策层面需求破解的问题。

李春洪介绍说，制造用地进行商业开发，有必要经过政府收储后进行招拍挂，增加了TOD办法土地开发的难度。其他，对轨道交通站场土地进行商业开发，是否可以减免土地增值税？假设按现在标准征收，土地开发获利会大幅减少，相同难以构成对公益性作业的支撑。

此外，轨道交通站点的地上地下空间产权怎样切开也是一个问题。现在，对铁路站场“分层设权”的问题，既短少明晰的法则界定，也没有很好的实践处理办法。

商场主导

在国家发改委概括运送研讨所运送处理研讨室主任刘斌看来，铁路沿线土地概括开发可有三种办法：一是全权交给铁路公司来操作；二是铁路公司和当地政府协作；三是当地政府主导，并把土地增值利益一部分返还给铁路公司。他认为两头协作的办法最为合理，也最为实践。

关于存量铁路用地的商业开发，他建议给予特别政策，由中铁总共同担任土地概括开发规划修编和土地属性改动作业，再由中铁总与当地政府协作进行土地一级开发，招拍挂进行二级开发。

关于新建铁路沿线土地的概括开发，刘斌认为也需改动相关政策，即当地政府返还部分出让收益给铁路公司。返还多少，可依据铁路制造情况和土地增值价值测算承认。

北京大岳咨询有限公司总经理金永祥认为，关于城际间铁路制造，要促动铁路制造用地规划和周边土地开发规划协同，容许绑缚出让，并将铁路沿线土地招拍挂出让后的增值收益中的一部分返补给铁路公司。至于“红线”规划划多大、增值收益返多少，应该让两头依据具体项目情况进行合理测算后洽谈承认。

“政策拟定不能违背现行法则规则，不能影响工程安全，要节约集约用地，保证资金安全。”上述国土部相关部分担任人标明，国土部的政策底线，是搭设一个途径，由铁路公司和当地政府去商洽，“依据商场规则，自己谈”。

(《财经国家周刊》实习记者李馨对本文亦有贡献)